党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”近年来，陕西加快生态文明建设，当好秦岭生态卫士，推进黄河流域生态治理，打好蓝天、碧水、净土保卫战等，生态质量进一步改善。但还存在落实职责不到位、保护效果有待提升、产业结构调整进展慢、监管存在问题、生态意识引导不够等问题。解决这些问题，需要责任落实到位、加大环境保护与治理、推动产业结构调整、健全生态文明建设制度保障、提升民众生态意识等。
陕西生态文明建设现状
近年来，陕西全面推进生态文明建设，印发了相关法律法规，积极实施各项生态保护措施，用好科技力量守护生态，开启法律监督，促进秦岭、黄河流域生态不断改善，在蓝天、碧水、净土保卫战中，取得了显著成绩。
（一）落实职责担当，生态保护优先
党的十八大以来，陕西成立了“陕西省生态环境保护委员会”，以上率下，不断强化顶层设计，为落实生态环保的“党政同责”“一岗双责”起到了保障作用。陕西省委、省政府出台了一系列文件，压实各方责任，如《中共陕西省委 陕西省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《陕西省生态环境保护责任清单》《关于构建现代环境治理体系的实施方案》等，先后制定修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》《陕西省饮用水水源保护条例》等法规，发布实施《锅炉大气污染物排放标准》等地方标准，生态环境保护“四梁八柱”的制度体系基本形成。
同时，陕西“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”逐渐构建而成。这一体系明确了生态环境保护中，各个主体之间的权力和责任。在强调了“党委领导、政府主导”之下，要依靠市场手段以及科技创新，让社会力量参与其中。具体落实为推行了河湖长制，对河湖进行综合治理，保障水质安全健康；开展国家公园试点工作，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对自然保护地进行整合优化，解决现存矛盾和历史遗留问题，成效相对显著；紧抓“省以下环境监测机构垂直管理改革”契机，加快解决地方环保管理体制存在的问题，已见效果；不断完善生态保护补偿制度，加大补偿力度，生态保护补偿的新格局初步形成。
（二）秦岭、黄河流域生态保护和高质量发展
近年来，陕西以秦岭、黄河流域生态保护为重点，持续推动重要生态系统保护和修复重大工程。
1、当好秦岭生态卫士，治理各种遗留问题
陕西为秦岭立法，将每年的7月15日定为“秦岭生态环境保护宣传日”，在2019年修订出台《陕西省秦岭生态环境保护条例》，“形成‘1 n’秦岭保护规划体系；建立秦岭生态环境保护‘智慧监控 举报 暗访’制度，持续深化‘五乱’问题治理”。[1]尤其对遗留的小水电问题进行了整治，对不符合要求的矿业权进行了清退。
▲秦岭美景
2021年，《秦岭国家公园创建方案》获国家林业和草原局（国家公园管理局）批复，大熊猫国家公园正式设立。秦岭国家公园、大熊猫国家公园陕西片区建设高标准、高质量有序推进。2023年，陕西发布并施行《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》。“秦岭四宝”朱鹮、大熊猫、金丝猴、羚牛的数量逐年稳步增长，秦岭生态不断得到改善。
《秦岭生态气候公报（2022年度）》反映，“秦岭生态环境质量呈现逐年向好发展趋势：2022年，秦岭生态环境质量达到优良等级的区域持续扩大，面积占比提升至99.3%”。[2]2023年，秦岭陕西段环境优良面积依然保持在99.3%。根据目前对秦岭生态环境的保护力度，未来几年的生态质量会越来越好。
2、推进黄河流域生态治理，推动高质量发展
为促进黄河流域高质量发展，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。陕西对此认真贯彻落实，成立领导小组，出台《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，构建“1 n x”政策体系。整治黄河流域“四乱”问题，对干流及主要支流进行污染排查整治，对重点河流水质不达标进行限期治理。
2022年9月，生态环境部印发《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》。2023年4月1日《中华人民共和国黄河保护法》正式施行。这些政策法规出台与实施极大地提升了黄河保护力度，促进其高质量发展。2023年，“黄河中游陕西段干流水质为优。监测的10个国控、省控断面中，ⅰ-ⅲ类水质断面比例为100%，无ⅳ-ⅴ类和劣ⅴ类断面，同比均无变化。”[3]
（三）蓝天、碧水、净土保卫战成效显著，推进绿色低碳发展
为了建设美丽陕西，陕西省委、省政府印发实施《关于深入打好污染防治攻坚战的若干措施》，是污染防治的“任务书”和“施工图”，推动经济社会发展全面绿色转型。该文件旨在加快推动绿色低碳发展，重点是推进碳达峰碳中和，倡导清洁能源低碳转型，遏制“两高一低”项目盲目发展，加快形成绿色低碳生活方式。与此同时，坚决打好蓝天、碧水、净土三大保卫战，强调抓住重点、难点问题进行突破，取得新成绩。
1、蓝天保卫战
出台《陕西省大气污染治理专项行动方案（2023-2027年）》等政策文件，基本形成大气治理制度体系。大气污染的重点是防治夏季臭氧污染以及治理秋冬季雾霾，对多污染物进行协同治理，优化重污染天气应对。2023年，“国考10个设区市空气质量综合指数同比改善1.4%；平均优良天数291天，同比增加3.2天；pm2.5平均浓度为38微克/立方米，同比下降2.6%。”[4]
2、碧水保卫战
建立“2大流域-3个版块-25个重点河流控制单元-111个国控断面”的管理体系，编制了《陕西省水生态环境保护“十四五”规划》，制定了《陕西省重点流域水生态环境保护“十四五”补偿实施方案》。其中，切实强化了黄河、长江流域治理，保护了水源地水质安全，整治入河排污口，推进黑臭水体治理。2023年，“111个国控断面中，ⅰ-ⅲ类水质断面108个，占97.3%，优于年度考核目标6.3个百分点，优于‘十四五’考核目标5.4个百分点；连续消灭劣ⅴ类断面，优于年度考核目标2.7个百分点，也优于‘十四五’考核目标1.8个百分点。”[5]
3、净土保卫战
陕西陆续出台《陕西省“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》《陕西省农村人居环境整治提升五年行动（2021-2025年）实施方案》《陕西省农业农村污染治理攻坚战实施方案（2021-2025年）》《陕西省“十四五”畜禽养殖污染防治规划》等文件，强化受污染耕地安全利用，开展安全利用试点示范，有效保障农产品质量安全。同时，陕西积极推进农村人居环境整治，大力推进农村生活污水治理“整县推进”试点，加强畜禽养殖污染防治，强化农业面源污染治理与监督指导。截至2023年，“全省土壤、地下水环境质量总体保持稳定，受污染耕地安全利用率达到100%”。[6]美丽乡村建设不断深入推进，农村生态环境持续改善。
4、推进碳达峰碳中和
近年来，陕西印发了《陕西省“十四五”节能减排综合工作实施方案》《陕西省碳达峰碳中和“1 n”政策体系编制工作方案》等文件，初步建立了碳达峰碳中和“1 n”政策体系。一是建立健全碳排放权交易机制，参与全国碳排放权市场交易，做好全国碳市场的省级管理工作，在第一个履约周期中企业“年度覆盖二氧化碳排放量约1.72亿吨”。[7]二是开展国家气候投融资试点，在西咸新区管委会成立气候投融资产业促进中心。三是依托秦创原，形成“1带 10园区”产业示范区，以技术创新引领低碳发展。通过以上举措，陕西实现了排污许可制全覆盖，主要污染物排放持续下降；绿色低碳生活方式，成为民众生活新时尚。
（四）贡献司法力量，整改监管问题
2023年，秦岭沿线的陕西、甘肃、青海、四川、重庆、湖北、河南七省（市）高院联合签署《秦岭生态环境司法保护协作框架协议》，并发布《秦岭生态环境司法保护陕西宣言》。之后，陕西省高级人民法院发布了“三份意见”，即《关于加强秦岭生态环境司法保护工作的意见》《关于加强黄河流域生态环境司法保护工作的意见》《关于加强汉江流域生态环境司法保护工作的意见》，对重点生态区加强了司法保护。同时，完善了生态环境司法保护机制。陕西省高级人民法院、各中级人民法院、各基层人民法院设立了环境资源审判庭，对环境资源民事、行政、刑事案件进行“三合一”审判。目前，全省环境资源巡回审判法庭共有110余个。“陕西已建立秦岭碳中和生态修复基地、神木市红碱淖生态环境司法保护基地等66个生态环境司法保护（修复、补偿）基地，构筑起融保林、护山、守水、防污、助碳于一体的生态环境司法保护系统”。[8]
陕西积极配合保障第一轮和第二轮中央环境保护督察，至2022年底，“第一轮中央生态环境保护督察及‘回头看’指出的104个问题，陕西已全部完成整改，第二轮中央督察指出的43个问题，已整改完成7个，其余均取得阶段性成果。”[9]2023年，陕西继续对第二轮中央生态环境保护督察反馈问题进行整改，并且对落实情况进行了公示。
（五）用科技守护绿水青山
生态的治理与保护，越来越受到科技的影响。近年来，陕西通过构建“‘一个平台（省级集中建设、市县镇村使用）、共享共用（各级各部门使用平台进行监管）、两图叠加（卫星遥感地图和地理空间地图叠加）、两防结合（人工防护和技术防护相结合）、四级联动（市县镇村工作联动）’的思路，由异常监测与运行监控系统、取证任务管理系统、现场取证手机客户端等组成。”[10]打造了秦岭保护“空天地网一体化”监测监管体系。
陕西生态文明建设存在的问题
陕西生态文明建设取得了系列成效，生态环境质量明显改善，但在以下五个方面仍存在问题：
（一）职责落实有待强化，保护合力尚需完善
个别地方和部门对于生态保护重要性与紧迫性的理解还需深化，在落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”时还有待强化。相关部门制定的工作方案中有强化生态考核问责的内容，而在具体执行时与预期目标尚有差距。生态环境保护与治理既需要多部门、跨领域协同配合，还需上下联动、共同发力，因而目标任务的达成具有一定难度，且在一定程度上存在进展较缓、监管疏漏等问题。个别地方和部门对中央、陕西省的生态环境保护督察反馈意见整改落实还需加强，进而能够在督导、考核、问责等环节收效明显，逐步落实从发现问题到解决问题再到跟踪督办和责任追究的管理体系，使得相关整改工作切实执行到位。
（二）贯彻落实有待深化，保护效果仍需提升
在环境基础设施建设方面，个别企业在环保领域的投入力度尚显不足。大气污染治理工作整体取得了一定成效，然而雾霾天气仍时有发生。有些制约大气环境质量改善的根本性问题仍待解决，如涉及空气质量的工业源管控问题，扬尘污染问题，清洁能源使用效率问题等。2023年，“全省12个市（区）重度及以上污染天数平均11.8天，同比增加6.6天。”[11]水污染现象依然存在，“王瑶水库、石门水库水质优，瀛湖水质良好，红碱淖水质重度污染。”[12]红碱淖水质污染防治需持续推进。
（三）产业结构有待调整，创新驱动尚需加强
产业结构方面，陕西经济发展依赖于煤炭、电力、化工等传统产业。第二产业占比较大，节能减排压力较大，传统产业有待转型升级。同时，重工业产值占比较大，高新技术产业产值相对不高，生态产业产值比重偏低，绿色创新对低碳经济的带动作用尚未充分发挥。能源结构方面，陕西煤炭消费量不降反升。近年来，陕西煤炭消费量不断提高。以西安为例，2021年煤炭消费量为838万吨，2022年增长到874万吨，需持续促进煤炭削减与创新转型。
（四）法律法规有待完善，整改质量尚待提升
随着时代发展与社会进步，生态补偿制度等法律法规需持续更新完善。如果未能及时修订，很可能出现生态违法成本低而守法成本高的现象，从而对执法部门的追责处罚形成一定难度。违法成本低很可能会引发经济发展与生态文明建设之间的矛盾。整改质量方面，个别督察反馈问题整改不够彻底，相关整改措施不够细致，对生态建设的理解不够充分，执法力度不够完善。省第二轮生态环境保护督察反馈的部分问题整改成效不甚明显。截至督察进驻时，反馈的曹新庄生活垃圾填埋场渗滤液处理有关问题、源泰牧业牛粪堆场有关问题整改落实还不到位。
▲靖边县践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推进生态文明建设迈上新台阶。
（五）生态宣传有待加强，民众参与尚需扩大
生态宣传方面，生态文明建设的必要性与重要性的宣传普及度不足。部分民众只是有保护生态环境的意识而缺乏实践，尚未形成绿色低碳的生产生活方式。比如，日常生活中，仍然存在浪费水电、垃圾分类不到位、滥用一次性筷子和塑料袋等现象。民众参与方面，尽管鼓励民众广泛参与生态保护。但是，民众对于环境立法、环境监督的参与度还不足。
进一步推进陕西生态文明建设的对策建议
切实解决生态保护存在的问题，才能推进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展。针对目前陕西生态文明建设存在的问题，提出以下建议：
（一）深化思想认识，责任落实到位
生态保护需要严格落实“党政同责”“一岗双责”。严格落实《陕西省生态环境保护责任清单》，让各个部门的生态保护工作“第一责任人”切实担起责任，做到“谁审批谁负责”。各有关部门严格执行“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”的规定，司其职尽其责。扎实落实河湖长制、林长制，不断完善生态环境保护责任。
实施《陕西省高质量发展综合绩效评价办法（试行）》过程中，要规范管理工作，贯彻执行实施细则，把综合绩效考核落到实处，并在实践中不断完善制度。要将生态保护任务进行“责任承包”，切实落实到部门和个人，在政绩考核中激发责任人勇于担当作为。认真按照“综合质效、新发展理念、主观感受”三大类指标组织考核评价，让考核评价结果可以发挥重要作用，成为责任人进行综合考核评价、奖惩任免的依据。同时，要对领导干部实行“自然资源资产离任审计”，并建立生态环境损害责任“终身追究制”。
（二）加大环境保护与治理，推进问题有效解决
1、继续推进重点区域保护工作
生态保护永远是“进行时”。首先，要持续当好秦岭生态卫士，全力推进黄河流域生态保护。其次，不断推进蓝天、碧水、净土保卫战。完善水源地生态保护和水质管控长效机制，对现存的河流湖泊污染问题加快解决，强化水污染防治；对日常进行精细化管控，织密相关环保网格，有效推进大气污染防治；加快推进土壤防治，加强垃圾减量化、资源化、无害化治理，加大固体废物治理力度。再次，利用科学技术，切实构建起生态环境保护“空天地网一体化”监测监管体系，推动环保高质量发展。
2、利用各项资金推动环保事业
利用国家生态文明建设政策机遇，争取多方资金推进矿山修复、退耕还林、生态补偿等工作。环境基础设施是环保的“短板”，要投入资金提升环境基础设施建设水平。稳定的资金来源才能对生态进行激励与补偿，要“建立和完善生态税收政策，既要解决了生态补偿机制资金问题，也要提高人们对生态资源稀缺性的认识，抑制过度消耗生态资源的行为。”[13]完善各类生态公益专项补偿机制，引入竞争性机制调节生态治理专项事业的利益关系，对相关经营者的经济损失给予专款补偿。根据陕西省情，制定相关政策法规，吸引社会资本进入，参与环保事业。
（三）推动产业结构调整，发展绿色经济
加快调整旧的产业结构和能源结构，形成以科技创新为主导的创新驱动发展战略，加快推动绿色低碳转型。组织实施打造节能重点工程，推动能源利用效率大幅提升。通过减免税收、资金支持、财政补贴、政府采购等手段，引导社会节能减排。同时，发挥科技创新对可持续发展的支撑引领作用，加快节能降碳先进技术研发工作，构建以“企业为主体、市场为导向、产学研相结合”的生态化技术创新体系。加快发展新一代信息技术、新材料、新能源、生物技术、绿色环保等产业，努力培育新经济增长点。
（四）筑牢生态文明建设制度保障，加大社会监督力度
1、健全生态文明建设制度体系
进一步组织修订生态环境保护相关的法律法规，体现与时俱进，让生态环境的法律制度跟上经济发展的步伐。在生态环境保护、管控、执法等环节增强法律保障，实现各单位协调一致执法，对环境污染追责，推动相关问题得到解决。
2、强化生态环境保护督察，加大生态环保综合执法力度
切实解决第二轮中央生态环境保护督察、省级生态环境保护例行督察要求整改的生态环境问题。加强生态环境保护行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的衔接，落实环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”归口审理。依法严厉惩处各类生态环境违法犯罪行为，让破坏生态环境者承担相应责任。
3、集中民智民力，让社会力量参与监督
广泛听取民众对生态文明建设的意见和建议，对大众参与生态环境保护的权利与义务要进行倡导，充分发挥公众和社会组织的监督作用，发挥好新闻媒体的舆论监督作用。一是建立公众环境知情权制度，通过专门的信息平台，督促相关机构和企业向民众定期公开信息。二是切实建立公众环境听证制度，保证公众意见和建议及时被纳入相关决策之中，切实保障民众对重大环境问题的参与权。三是全面实施生态环境公众举报制度，多渠道提高民众举报的便捷性，实现广大民众生态利益的监督权。并按照相关法律法规，给予举报人奖励。
（五）突出重大生态案件报道，提升民众生态意识
一是强化典型案例警示教育作用。充分发挥生态案件的司法审判警示和价值引导功能，引导民众提升生态环境保护意识。对一些社会关注度高、有典型示范意义的生态环境领域的案例，广而告之。二是推进生态法律法规宣讲，引导民众参与生态保护。持续推进生态环境保护相关法律法规的宣讲工作，尤其是利用“世界环境日”“全国低碳日”“全国生态日”等，采用生动活泼的形式，将专业知识转化为通俗易懂的知识。利用网络、报刊、手机app等多种渠道推送生态科普知识，扩宽生态信息公开渠道。三是提升全民生态环境保护意识。让生态环境保护知识进社区、学校、街道、企业等，尤其是让学生从小养成爱护自然环境、节约资源的习惯。积极引导全民提高节能减排意识，形成绿色低碳生产生活方式，成为生态文明建设的实践者、推动者。
参考文献
[1][7][9]肖颖：《碧水蓝天共一色 两山排闼送青来——陕西省十年生态环境保护工作综述》，载《中国环境报》，2023-07-20（007）。
[2]王双瑾：《秦岭生态环境质量呈现逐年向好发展趋势》，载《中国环境报》，2023-07-27（002）。
[3][4][5][11][12]陕西省人民政府新闻办公室：《陕西省人民政府新闻办公室举办新闻发布会通报2023年陕西省生态环境质量状况》，http://www.shaanxi.gov.cn/szf/xwfbh/202402/t20240228_2321024_wap.html，2024-6-12。
[6]申东昕：《陕西深入打好净土保卫战》，载《陕西日报》，2023-08-08（012）。
[8]张丹华：《为绿水青山构筑司法屏障》，载《人民日报》，2023-09-18（010）。
[10]杨子浩、申东昕：《“云”横秦岭 “数”护美丽》，载《陕西日报》，2021-07-20（005）。
[13]陕西省财政厅课题组、苏新泉、武永义、熊圩清、方明媚：《陕西生态补偿机制问题研究》，中国财政学会2015年年会暨第二十次全国财政理论讨论会论文，北京，2015（4）：429页。
作者简介
韩红艳陕西省社会科学院文学艺术研究所副研究员，研究方向为文艺学、文学评论
张艳茜陕西省社会科学院文学艺术研究所研究员，研究方向为陕西当代文学、文学评论
仝筱菲陕西省社会科学院文学艺术研究所助理研究员，研究方向为汉语史、文化语言学
责任编辑：王顺利-《新西部》杂志-新西部网
